Туристическая политика - это система норм, правил и методов, которые применяются парламентами, правительствами, государственными и частными организациями, ассоциациями и учреждениями, отвечающими за туристическую деятельность, в целях регулирования и координации последней, создания благоприятных условий для ее развития.
Механизм реализации туристической политики государства включает:
· государственное регулирование туристической деятельности;
· выработку концепции развития туризма на перспективу;
· разработку целевых программ развития туризма на разных уровнях;
· определение задач и разработку мер для достижения поставленных целей.
Основными принципами государственного регулирования туристической деятельности являются:
· содействие туристической деятельности и создание благоприятных условий для ее развития;
· определение и поддержка приоритетных направлений;
· формирование представления о Республике Беларусь как о стране, благоприятной для туризма;
· защита прав туристов и поддержка туроператоров, турагентов и их объединений.
Необходимость вмешательства государственных органов в развитие туризма доказана мировой практикой. В большинстве стран мира государство принимает активное участие в финансировании и создании туристической инфраструктуры.
Виды помощи государства туристическому сектору:
· субсидии для реализации туристических проектов (Греция, Австрия, Франция, Италия, Великобритания);
· льготные займы туристическим фирмам (Австрия);
· государственное поручительство в отношении займов и субсидий, предоставленных коммерческими банками на развитие туризма;
· предоставление налоговых льгот для финансового поощрения национальных и иностранных инвесторов (Испания, Турция, Мали).
Туристическая политика носит все характерные черты общей политики государства, однако существуют специфические факторы, под влиянием которых она формируется:
· природные;
· транспортные;
· социальные;
· экономические;
· правовые.
Приоритетными направлениями государственного регулирования туристической деятельности в Республике Беларусь являются поддержка и развитие внутреннего и въездного туризма.
Государственное регулирование туристической деятельности осуществляется путем:
· создания нормативных правовых актов, направленных на совершенствование отношений в сфере туристической индустрии;
· содействия в продвижении туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках;
· защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;
· лицензирования, стандартизации в туристической индустрии, сертификации туристического продукта;
· прямых бюджетных ассигнований на разработку и реализацию федеральных целевых программ развития туризма;
· создания благоприятных условий для инвестиций в туристическую индустрию;
· предоставления льготных кредитов, установления налоговых и таможенных льгот туроператорам и турагентам, занимающимся туристической деятельностью и привлекающим иностранных граждан для занятия туризмом на территории Республики Беларусь;
· налогового и таможенного регулирования;
· развития научных исследований в сфере туризма;
· содействия участию туристов, туроператоров, турагентов и их объединений в международных туристических программах и др.
Цели туристической политики связаны с конкретными экономическими и социальными условиями развития страны и степенью зрелости самой сферы туризма. Они характеризуются динамизмом и непрерывным развитием.
Главной целью туристической политики на уровне государства является формирование и развитие в Республике Беларусь высокоэффективного и конкурентоспособного туристического комплекса, обеспечивающего, с одной стороны, широкие возможности для удовлетворения потребностей отечественных и зарубежных граждан в разнообразных туристических услугах, а с другой - значительный вклад в развитие экономики страны.
На основе государственной политики местными органами власти устанавливаются региональные и локальные цели :
· увеличение числа туристических поездок;
· введение новых объектов в сферу туристического предложения;
· продление времени пребывания туристов в регионе;
· увеличение денежных поступлений от туризма в расчете на одного туриста и один туродень;
· улучшение использования материальной базы и инфраструктуры туризма в регионе;
· сохранение окружающей среды.
· Цели туристической политики на уровне туристического предприятия :
· увеличение доходов и прибыли;
· оптимизация расходов на туристическую деятельность;
· интенсивное использование имеющихся туристических рынков и освоение новых;
· повышение качества туристического обслуживания.
В Глобальном этическом кодексе туризма ЮНВТО определено, что туристическая политика должна проводиться таким образом, чтобы она способствовала повышению уровня жизни населения посещаемых районов и отвечала их потребностям.
Средствареализации туристической политики:
экономические - государственные субсидии, налоговые, валютные льготы и другие стимулы для развития;
правовые - законы, другие нормативные акты, распоряжения властей, цель которых - стимулирование или ограничение развития туризма;
социальные - меры по воздействию на общественное мнение местного населения в отношении туризма;
технические - меры по совершенствованию предприятий индустрии туризма.
Туристическая политика рассматривается в двух аспектах: национальном (внутренняя) и международном (внешняя).
Национальная туристическая политика характеризуется мероприятиями, которые носят локальный характер и определяются государственными органами той или иной страны самостоятельно. Они регламентируются законами и другими нормативными документами, касающимися развития туризма в регионах одной страны.
Международная туристическая политика осуществляется в форме решений и мероприятий, принимаемых в рамках международных туристических организаций, самыми авторитетными и влиятельными из которых в мировом масштабе являются ООН, ЮНЕСКО, ЮНВТО.
Носителями туристической политики являются государственные или межгосударственные органы. По полномочиям они делятся на три основные группы:
1) государство, региональные и местные органы государственной власти;
2) союзы, объединения туристических агентств, транспортных организаций и других, чья деятельность зависит от государственных инстанций;
3) ассоциации и другие организации, имеющие косвенное отношение к туризму.
По территориальному признаку различают носителей:
1) международной туристической политики - ООН, ЮНЕСКО, ЮНВТО и другие организации;
2) национальной туристической политики - национальные организации по туризму;
3) региональной и местной туристической политики - региональные союзы, ассоциации, органы государственной власти.
В Республике Беларусь носителем национальной туристической политики является Министерство спорта и туризма, которое реализует государственную политику в области туризма на территории страны и несет ответственность за его дальнейшее развитие.
Разнообразие носителей туристической политики в национальном и международном масштабах требует согласования их интересов и обеспечения взаимодействия между ними в целях всестороннего развития туризма в мире.
Таким образом, туристическая политика направлена на повышение экономической эффективности туристической деятельности и стабилизацию туристического рынка.
В последнее время мировому туристическому рынку пришлось столкнуться с целым рядом проблем. Терроризм, эпидемии, стихийные бедствия и экономическая нестабильность привели к изменению спроса на туристические услуги. Все эти события стали катализатором перемен в сфере туризма. Для эффективного решения данных проблем новая туристическая политика, по мнению экспертов Всемирного совета по путешествиям и экскурсиям, должна строиться на тесном сотрудничестве частного сектора с властью в лице государства и международных организаций, а также базироваться на:
· фактическом признании государством туризма одним из приоритетных направлений экономики;
· создании бизнеса, который в равной степени будет способствовать развитию экономики отдельных стран и регионов, учитывать интересы их жителей, заботиться о сохранении окружающей среды, культурного и исторического наследия;
· совместном поиске путей для обеспечения долгосрочного экономического роста и процветания туристического сектора, устойчивого развития мирового туризма.
При этом необходимо учитывать факторы, препятствующие эффективному развитию отрасли. В числе внутренних - недостаточное планирование, чрезмерное налогообложение, нехватка квалифицированного персонала. (Кстати, рынок мирового туризма предоставляет огромное количество рабочих мест: в данном секторе экономики задействовано более 220 млн человек, наблюдается твердая тенденция увеличения числа занятых. Согласно прогнозам, к 2015 г. этот показатель вырастет до 270 млн.) Среди внешних факторов - угроза терроризма, криминальная обстановка, различного рода эпидемии и болезни.
Повышение эффективности функционирования туристического сектора зависит от решения на уровне государства следующих основных задач:
· разработка статистической базы данных по туристическим рынкам, способствующей планированию в сфере туризма;
· создание систем и определение порядка планирования туризма;
· партнерство между правительствами принимающих стран и частным туристическим сектором в деле укрепления туристических связей;
· сотрудничество между странами на региональной основе по направлениям: маркетинг, стандарты профессиональной подготовки и т.д.;
· получение необходимых средств на рынке капитала для инвестиций в инфраструктуру, оборудование и объекты;
· создание всех необходимых условий для использования экономических выгод туризма местным населением;
· создание специализированной системы подготовки профессиональных кадров для туристического сектора;
· разработка широкого спектра туристических продуктов и услуг, отвечающих потребностям и желаниям всех сегментов и ниш потребительского рынка, маркетинговых мероприятий;
· проведение рациональной политики в отношении эффективного воздействия туризма на окружающую среду и др.
Эти задачи выделены ЮНВТО в качестве основных на перспективу. Их решение будет зависеть от объемов вложений в эту сферу. Это в свою очередь позволит повысить эффективность туристического сектора на всех уровнях, получить максимальную выгоду и обеспечить высокий уровень удовлетворенности туристов, содействуя взаимопониманию и взаимному уважению между народами мира и их культурами.
Здесь же мы только отметим, что для проведения эффективного маркетинга необходимо иметь четкую постановку цели, знание рынка и продуктов туризма.
Мероприятия по продвижению туризма являются составной частью маркетинга, проводимого государством, и преследуют цель пробуждения спроса у потенциальных клиентов. Согласно рекомендациям ВТО эти мероприятия должны быть направлены на создание качественного имиджа страны, основанного на ее привлекательных символических характеристиках. Существуют разные способы создания качественного имиджа страны - это встречи специалистов с журналистами, приглашенными в страну, командировки отечественных специалистов за рубеж, выступления по телевидению и радио, бесплатное распространение брошюр, слайдов и видеоматериалов, а также участие в различных выставках-ярмарках, для чего приобретается стенд. Поскольку число организаций, включенных в мероприятия по продвижению туризма, велико, важную роль играет координация действий, которой обычно занимаются представительства государственных организаций за рубежом.
Средства, выделяемые из бюджета на проведение мероприятий по продвижению туристского имиджа страны, могут превышать половину бюджета государственных организаций, причем большая часть бюджета идет на финансирование паблик рилейшнз (от одной трети до двух третей).
Эффективность мероприятий по продвижению может увеличиться с помощью международных соглашений по кооперации между министерствами по туризму или организациями, ответственными за туризм. Цель этих действий - обмен или объединение усилий по продвижению (распространение плакатов, аудио- и визуальных материалов, совместное использование представительских офисов и т.д.).
Существуют разные средства, с помощью которых государство может регулировать цены на туристскую продукцию. Во-первых, многие достопримечательности в стране находятся в сфере влияния государственного сектора, большинство авиакомпаний контролируется государством, а во многих развивающихся странах даже гостиницы принадлежат государству. Как правило, социальная инфраструктура и транспортные сети считаются естественными монополиями, и если они не принадлежат государству, то должны по крайней мере им контролироваться. Косвенно государство может повлиять на цену с помощью экономических рычагов (например, используя валютный контроль, который может привести к ограничению обмена валюты, в результате чего туристы вынуждены будут менять валюту по завышенной цене и тем самым увеличивать реальную цену путешествия); с помощью налогов от продаж, открытия магазинов в таможенных зонах и т.д.
Государство, помимо вышеуказанных рычагов, может повлиять на спрос с помощью лицензирования или градации по качеству обслуживания. Эта мера особенно часто применяется в гостиничном бизнесе, когда количество предлагаемых номеров превосходит спрос и с помощью регулирования цен правительство не может устранить этот дисбаланс. Регулирование цен является очень непопулярной в рыночной экономике мерой, на которую правительства некоторых стран все-таки идут, чтобы сдерживать отечественные компании от соблазна получения сиюминутной выгоды в ущерб долгосрочным интересам туристского бизнеса страны. Кроме того, правительство, контролируя цены, может защитить интересы туристов, оградить их от сверхрасходов и, таким образом, поддержать репутацию страны.
Чтобы регулировать спрос, некоторые государства принимают меры для ограничения въезда туристов, например уменьшают количество виз, выдаваемых в стране, откуда прибывают туристы, сокращают строительство гостиниц вблизи природных достопримечательностей или закрывают последние от посещений с целью экологической защиты и т.д.
В отличие от управления спросом, нацеленным на выбор туристов и регулирование цен, государственное регулирование предложения связано с воздействием на продавцов туристских услуг. Для управления предложением государство использует следующие методы: исследование рынка и планирование, регулирование рынка, планирование и контроль за использованием земли, жилищное регулирование, налоги, инвестиции. Государство проводит исследование рынка с помощью сбора статистического материала и мониторинга изменений, происходящих в туризме, с целью определения выгоды и издержек туризма.
Экономическим критерием, характеризующим оптимальную работу рынка, является осведомленность клиентов об альтернативах, предлагаемых им. Правительство следит за тем, чтобы клиенты имели возможность выбора, были информированы, застрахованы от разного рода мошенничества со стороны продавцов услуг. Государство может регулировать рынок, возлагая на продавцов обязательства по отношению к потребителям не в виде юридических норм, а в виде правил, имеющих характер условий для членства в разных туристских организациях. Для обеспечения конкурентной борьбы и защиты рынка от монополизации государство осуществляет правовое регулирование рынком.
Во многих странах действуют правила развития городов и районов, в соответствии с которыми изменяются и развиваются методы использования земли. Как правило, государственный контроль направлен на защиту ландшафтов и уникальных уголков природы. Государство также предотвращает спекуляцию земли, публикуя планы местности, с помощью жестких требований к земельным участкам, предоставляемым для развития туризма. Контроль за использованием земли сопровождается регулированием строительства и заключается в архитектурном надзоре. Во многих странах приняты законы, защищающие историко-архитектурные памятники.
Одним из ключевых методов воздействия государства на туризм является налогообложение туристов с тем, чтобы перераспределить издержки от туризма, которые приходятся на местное население, обеспечивающее комфортные условия и достойное обслуживание гостей, а также чтобы увеличить доходную часть бюджета. Это налоги, взимаемые с туристов в гостиницах при размещении, в аэропортах при покупке билетов, в казино, где государство может забрать около половины выручки, и т.д. Однако введение налогов не всегда может быть благоприятным для государства, потому что сбор налогов, в свою очередь, может снизить спрос на туристские услуги, а следовательно, и доходы. Например, налог на проживание заставляет владельцев гостиниц поднимать цены на обслуживание, что может привести к снижению спроса на гостиничные услуги и тем самым может снизить доходы тех же гостиниц.
Инвестиции в туристский сектор могут поступать либо от частного и государственного секторов экономики, либо от международных организаций.
Фактический размер финансовой помощи, оказываемой туризму со стороны государства, определяется важностью туристского сектора в экономике страны и специфическим отличием этого сектора от других.
Государственные дотации проявляются в разных формах, начиная от мероприятий по продвижению положительного имиджа страны до предоставления налоговых льгот на туристскую деятельность. Среди основных видов государственных инвестиций можно выделить: снижение цены инвестиций в туристские проекты, которая включает выгодные займы по выгодным процентным ставкам (правительство возмещает разницу между фиксированной процентной ставкой и рыночной), продажу или аренду земли или инфраструктуры по цене ниже рыночной, налоговые льготы, защиту от двойного налогообложения с помощью заключения соглашений с другими странами, снижение пошлин, прямые субсидии или предоставление гарантий на инвестиции с целью привлечения зарубежных инвесторов и др. Для этого правительство либо гарантирует предоставление займа, либо гарантирует репатриацию капитала и прибыли. Справедливости ради надо сказать, что инвестирование туризма - очень рискованное мероприятие, так как этот вид деятельности очень чувствителен к экономическим, политическим, климатическим и другим изменениям, которые могут резко сократить поток туристов и тем самым существенно повлиять на поступления от туризма. Поэтому государство должно предпринимать больше усилий для привлечения инвестиций в туристский сектор, чем в другие секторы экономики.
Правительство должно следить за тем, чтобы вышеназваные виды поощрений были использованы по назначению и проекты соответствовали целям, на которые были выделены деньги.
Присуждением грантов или займов, помимо находящихся под покровительством правительства инвестиционных банков, занимаются НТО, о которых речь пойдет ниже, и Корпорация туристского развития. Налогообложение находится под контролем Министерства финансов. В развивающихся странах туристский сектор может финансироваться другими международными агентствами.
В разных странах предпочтение отдают различным видам поощрений. Например, Греция и Португалия используют льготные займы; в Австрии льготные займы составляют половину всех инвестиций и выдаются под 5% комиссионных на 20 лет; Франция, Италия и Великобритания особое внимание уделяют субсидиям; в Испании введен низкий налог на добавленную стоимость при покупке импортных товаров.
Международные инвестиции в туристский сектор обеспечиваются как со стороны международных организаций, так и со стороны частного сектора. Основным зарубежным заемщиком является Мировой банк (Международный банк реконструкции и развития - МБРР). Его деятельность направлена на обеспечение нормального жизненного уровня в развивающихся странах с помощью долгосрочного финансирования развития инфраструктуры этих стран. Прямое инвестирование развития туризма -неприоритетное направление этого банка, однако он финансирует совместные проекты, применяя экспортные кредиты. Банк поощряет учреждения, страхующие кредиты в странах потенциальных поставщиков, выдает гарантии преимущественно конкурентоспособным поставщикам, выбранным по тендеру.
В отличие от Мирового банка краткосрочные займы выделяет Международная ассоциация развития, а Международное финансовое общество принимает долевое участие в проектах.
Европейский союз также инвестирует туризм с помощью Европейского фонда регионального развития (EFRD), который был основан в 1975 г., и оказывает финансовую помощь слаборазвитым регионам союза. Предпочтение при присуждении грантов EFRD отдает тем проектам, которые развивают актуальный на сегодня вид туризма - сельский туризм и которые активно пропагандируют историческое и культурное наследие региона. Гранты EFRD представляют собой займы на специальных условиях на 40 лет, причем на первые десять лет они выдаются под 1% годовых.
Из других организаций, финансирующих развитие туризма в Европе, можно выделить Европейский инвестиционный банк (ЕЮ), который субсидирует разницу процентных ставок за счет ресурсов, получаемых на международных кредитных рынках по предпочтительным процентам, выполняя таким образом посреднические услуги. Например, EIB финансировал строительство туннеля под Ла-Маншем, сооружение Диснейленда в Париже, расширение аэропортов Франкфурта, Мюнхена и Гамбурга в Германии и аэропорта "Стансед" в Великобритании.
Один из основных источников риска при инвестировании в туризм - его огромная капиталоемкость по отношению к операционным расходам. Это обусловлено высокой стоимостью помещений и оборудования. Капитал накапливается медленно за большой промежуток времени, и возврат вложенных средств тоже происходит медленно. Поэтому первостепенной задачей является снижение стоимости капитала.
Из-за комплексного характера туристского продукта невозможно решить все поставленные перед туристским сектором экономики задачи.
Почти повсеместно правительства активно внедряются в экономику стран для поддержания частного сектора. Однако исследования последствий государственного вмешательства в разных странах показывают, что в странах со слабой рыночной экономикой такое вмешательство скорее искажает рынок, чем корректирует.
Как правило, с повышением значимости туризма в экономике страны увеличивается и внедрение государства в индустрию через министерство с соответствующими полномочиями или посредством участия различных международных организаций. Флагманом международного туризма является Всемирная туристская организация (ВТО). Существуют также другие международные организации, так или иначе связанные с туризмом, например Международная ассоциация воздушного транспорта (IATA) и Международная организация гражданской авиации (ICAO).
Кроме того, есть много региональных организаций, таких, как Европейская комиссия путешествий (ЕТК), Азиатско-Тихоокеанская ассоциация путешествий (РАТА), Карибская туристская организация и др. Их усилия в основном направлены на маркетинг, продвижение и предоставление технической помощи. ВТО - более оперативный, чем совещательный, орган. В его обязанности входят оказание помощи странам-членам этой организации, исследовательская работа, состоящая из семи основных сфер исследований (тренды мирового туризма; туристские рынки; предприятия и их оснащенность; планирование и развитие туризма; экономический и финансовый анализ; воздействие туризма; предоставление его за рубежом); обеспечение статистической информацией; гармонизация политик, проводимых разными странами; оказание помощи странам-участницам при максимизации положительного воздействия туризма на их экономику; спонсирование образования и повышения квалификации и т.д.
ВТО является преемником Международного общества официальных туристских организаций (UOTO), которое с 1946 г. объединяло около 100 НТО. ВТО была создана на чрезвычайной Генеральной ассамблее UOTO, проходившей в Мексике с 17 по 23 сентября 1975 г., и стала правопреемником в проведении международных действий, чем ранее занималось UOTO.
ВТО имеет четыре уровня членства.
Обычными членами являются страны, которые ратифицировали или согласились с конституционным уставом ВТО. На 1 января 1994 г. в состав ВТО входят 120 стран.
Ассоциированными членами являются на сегодняшний день три территориальных формирования -Нидерландские Антиллы, Гибралтар и Макао.
Постоянный наблюдатель - Ватикан.
Присоединившимися членами на 1 января 1994 г. являлись 187 международных неправительственных государственных и частных учреждений, которые активно участвуют в туризме: гостиничные и ресторанные цепи, турагентства, авиакомпании, туристские учебные и исследовательские институты и центры. Эти учреждения объединены в Комитет присоединившихся членов и платят взносы ВТО. Они приглашаются для участия в работе различных органов ВТО и выполнения специальных действий, которые другие международные организации не могут проводить.
Структура ВТО включает: Генеральную ассамблею, Исполнительный совет, Генеральный секретариат, Региональный комитет, Комитет присоединившихся членов, а также различные комиссии и специализированные комитеты.
Генеральная ассамблея - принудительный орган организации, состоящий из делегатов от обычных и ассоциированных членов. Они встречаются два раза в год для принятия бюджета организации и разных рекомендаций. Решения принимаются двумя третями голосов. Генеральной ассамблеей созданы шесть региональных комиссий: для Африки, Америки, Восточной Азии и Тихоокеанского региона, Южной Азии, Европы, Ближнего Востока. Эти организации призваны проводить рекомендации ассамблеи в подответственные им регионы и поощрять внутрирегиональный туризм.
Исполнительный совет объединяет 20 обычных стран-членов, выбранных на ассамблее. Они встречаются дважды в год и разрабатывают необходимые меры для выполнения резолюций, принятых Генеральной ассамблеей. Они исполняют и контролируют бюджет организации. В рамках Исполнительного совета существуют четыре вспомогательных комитета: технический комитет по программам и координации, комитет по финансам и бюджету, комитет по окружающей среде, комитет по упрощению. Последний разрабатывает меры, которые упрощают таможенные правила, полицейский контроль и контроль за здоровьем.
Генеральный секретариат состоит из генерального секретаря и персонала 85 международных представителей; он базируется в Мадриде. Генеральный секретарь применяет директивы ассамблеи и совета. Являясь главой секретариата, он управляет деятельностью организации, представляет программу взаимоотношений с правительствами стран-участниц, управляет счетами совета. Его избирают по рекомендации совета двумя третями голосов на четыре года. Однако согласно 22-й статье Устава ВТО мандат генерального секретаря может быть продлен.
Комитет присоединившихся членов организован рабочими группами: молодежный туризм, выбор потребителей и их поведение, инвестиции в туризм, туризм и занятость, туризм и здравоохранение, туризм и информационные средства. Европейская комиссия путешествий была создана национальными туристскими организациями европейских государств как неприбыльная организация в 1948 г. и объединяет 21 страну. Ее работу поддерживает Европейский союз, который рассматривает туризм как индустрию, имеющую огромное экономическое и социальное значение. Цель комиссии состоит в:
Благоприятствовании кооперированию
международного туризма в Европе;
- проведении исследований;
- обмене информацией при проектировании
развития туризма и маркетинговых схем;
- продвижении туристского продукта в других
странах Европы и европейского туристского продукта в странах мира, особенно в
Северной Америке и Японии.
Большинство стран имеет свои национальные туристские организации. Некоторые из них, например во Франции и Испании, входят в правительство, другие же создаются независимо от правительства, но поддерживаются им централизованными финансовыми вливаниями, как в Великобритании (более подробно о НТО этих стран говорится дальше). Администрация путешествий и туризма США поддерживается федеральным правительством, но большинство обязанностей по маркетингу и развитию ложится на плечи отдельных штатов. Организация финансируется за счет ежегодных федеральных кредитов в размере 17,5 млн долл. и партнерских взносов частного сектора в 20 млн долл. Эта организация представляет США в ВТО, и на нее возлагаются следующие обязанности:
Стимулирование путешествий в США;
- сокращение преград развитию туризма;
- поощрение дешевых туров и услуг;
- сбор туристской информации.
Как правило, в туристских государствах создаются министерства по туризму, особенно в островных странах. Однако некоторые из них имеют либо государственный департамент по туризму, который подчиняется Министерству экономики, либо департамент внешней торговли, либо, наконец, туристский отдел в рамках Министерства по делам молодежи, спорта и развлечений. В государствах с децентрализованной властью туризм находится в подчинении местной администрации. Случается и так, что обязанности по развитию туризма делят между собой федеральное правительство и управление территориальным образованием.
В некоторых странах национальные туристские организации являются частными со своим уставом. Их доход образуется из различных ресурсов. Присутствие этих организаций зависит от спроса на их услуги на рынке. Но здесь иногда возникает вопрос: как НТО заниматься коммерческой деятельностью? В этой связи могут возникнуть недопонимание частного сектора и обвинения НТО в недобросовестной конкуренции, так как они финансируются без налогообложения. Учитывая данную ситуацию, многие страны ввели специальные налоги на частный сектор для поддержки работы НТО.
Структура НТО зависит от ее обязанностей. Согласно рекомендациям ВТО эти
обязанности следующие :
Представление правительственных интересов по туризму в международном масштабе;
-
заключение двусторонних и многосторонних соглашений с целью увеличения
туристских потоков между странами-участницами;
- организация совместных
маркетинговых исследований туристского рынка;
- оптимизация туристских
национальных ресурсов;
- привлечение технического и финансового сотрудничества;
- обеспечение взаимного упрощения таможенного контроля;
- полицейское и денежное регулирование;
- поддержка технологической сделки (например, в гостиницах и местах
зимнего спорта);
-
организация туристских услуг в национальном и международном масштабах;
-
планирование и развитие туризма (составление плана развития туризма);
-
регулирование и контроль предприятий, включенных в туризм (регулирование и
правовое обеспечение в гостиничном хозяйстве, классификация гостиниц и
ресторанов, инспекция и изучение лицензий на право деятельности);
-
публикация статистики, обзоров, исследования рынка (изучение мнений,
исследование поведения потребителей);
-
сбыт туристских продуктов в других странах (создание туристских агентств за
рубежом для обеспечения информацией и сбыта; публикация брошюр, листовок,
путеводителей и специальной туристской информации);
-
продвижение иностранных туристских центров дома (кампания в прессе, на радио,
телевидении);
-
деятельность по облегчению, унификации или устранению таможенного и пограничного
контроля;
-
создание структур по приему гостей и обеспечению туристской информацией
(специальные полицейские инструкции были составлены в 19 странах для помощи
гостям);
-
обеспечение профессиональной подготовки в туризме (курсы, семинары, учебные
программы);
-
защита и сохранение туристских ресурсов и эксклюзивного наследия страны
(монументов, исторических мест), кампании по защите культуры и искусства;
-
охрана окружающей среды (проведение кампаний по охране природы, парков отдыха,
естественных ресурсов).
Во исполнение этих обязанностей ВТО определила четыре ключевые правительственные функции для контроля за развитием туризма: маркетинг, координацию туристской деятельности и развития, планирование, правовые вопросы и финансирование С учетом этого на рис. 6.1. приведена структура НТО
Рис. 6.1. Структура национальной туристической организации.
Маркетинговая служба имеет очень важное значение для НТО и она многофункциональна. Эта служба формирует маркетинговую стратегию организации и продвигает туристский продукт страны с помощью рекламных материалов и средств паблисити. Она также обслуживает бизнес-туризм со специфическими видами услуг: организация встреч, выставок и др. Отдел развития играет координирующую и стратегическую роли. Отдел планирования совмещает ежедневное управление проектом с планированием долгосрочного развития. И последний - административный отдел занимается правовым обеспечением туризма и финансовыми вопросами.
Во многих странах мира для диалога с НТО, охраны интересов своего сектора и дальнейшего развития специалисты по туризму создают профессиональные некоммерческие ассоциации, которые, как правило, представлены консультативными советами - советами по туризму. В международном плане они объединены в негосударственные специализированные международные организации:
Всемирную ассоциацию туристских агентств и туроператоров (WATА);
-
Международный совет турагентств (ICTA);
-
Универсальную федерацию ассоциаций тур-агентов (UFTAA).
Целями этих организаций являются обмен и контакты между специалистами разных стран, совместные разработки туристской политики в научных центрах и активное лоббирование своих интересов в международных организациях.
В зависимости от уровня экономического развития страны применяют различные методы планирования развития туризма. Однако все они имеют общие характеристики и в основном состоят из трех этапов:
Сбор и анализ информации о ресурсах;
-
применение аналитического инструментария;
-
анализ решений и выбор приоритетного варианта.
Прежде всего органы планирования в лице государства и местные жители должны признать, что развитие туризма для страны - желательный выбор. Для составления плана развития необходимо иметь четкое представление о целях, которые должны быть достигнуты с помощью туризма. Этими целями могут быть: полное распределение прямых и косвенных доходов от туризма между наибольшей частью местного населения; сохранение природных, социально-культурных ресурсов как составной части развития туризма; максимизация поступления иностранной валюты для укрепления платежного баланса страны; "привлечение платежеспособных клиентов; увеличение занятости; поддержка отстающих регионов с помощью увеличения доходов и занятости населения этих регионов.
В развивающихся странах в отличие от индустриально развитых отсутствует достаточно четкая система сбора статистической информации. Для того чтобы информация была всеобъемлющей, она должна включать: характеристики туристов и мест размещения для туристов; экономическую структуру; характеристики окружающей среды; правовое регулирование; инвестиции и др. Надо отметить, что в международном туризме остро стоит вопрос качества применяемых ресурсов.
После того как цели поставлены и статистическая информация собрана, она обрабатывается и анализируется. С помощью экономико-математических моделей, применяемых для планирования оптимального развития туризма, и многовариантных расчетов оценивают потенциальные доходы и требуемые инвестиции для развития инфраструктуры. Воздействие развития туризма на местное население и окружающую среду анализируют с помощью ключевых индикаторов (занятость, прибыль, доходы государства, поступление иностранной валюты).
Кроме количественного анализа проводят и качественный, например анализ рынка, организационной структуры и программы о повышении квалификации. После этого составляют план развития и рекомендации о проведении соответствующей политики.
После проведения аналитической обработки предварительной информации получают сразу несколько альтернативных решений, из которых выбирагот более приоритетные планы развития туризма с учетом избежания риска, любого негативного воздействия на экономику, экологию и социально-культурную среду. Составление плана развития включает в себя подготовку программ организации рынка, продвижения, рационального использования земли, развития инфраструктуры, а также оценку эффективности предлагаемого плана.
На местном уровне план развития более детализирован и специализирован, чем на национальном, и существенно отличается от региона к региону. Планы на национальном уровне, представляя развитие туризма страны в целом, должны учитывать также специфику отдельных регионов. На международном уровне планированием развития туризма занимаются различные международные организации, чьи разработки имеют рекомендательный характер для стран-участниц.
Например, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) объединяет основные индустриальные страны мира, которые также являются основными туристскими странами и по поступлениям от туризма, и по расходам их граждан. ОЭСР не является чисто туристской организацией и не нацелена на создание общей экономической политики для стран-членов организации, но исследует проблемы, готовит прогнозы, рекомендует методы, которые должны использоваться для составления программ наилучшего развития туризма в странах-участницах.
Международный и внутренний туризм в каждой стране базируется на социальной политике, которая связывает планы туристского развития с планами социально-экономического развития. Поэтому важно определить цели и ресурсы политики развития туризма, оценить воздействие этой политики на производство, потребление, окружающую и социальную среду. Однако надо отметить, что политика в некоторых секторах экономики, включая и туризм, часто не отрабатывается индивидуально, а интегрируется в политику других секторов экономики, например в производственную политику, политику платежного баланса, планирования земли и т.д.
Туристская политика преследует как экономические, так и неэкономические цели. К экономическим Целям можно отнести, например, поощрение некоторых видов потребления с увеличением производства в специфических секторах экономики, в особых географических зонах, контроль за внешней торговлей, занятостью и экономическим ростом. К неэкономическим целям относятся достижение свободы передвижения людей, возрождение природного и культурного наследия и др.
Экономическая политика поощряет развитие туризма, применяя специальные бюджетные, денежные и фискальные меры.
Бюджетные меры включают в себя государственное финансирование из бюджета, специально составленного для туризма, и имеют следующие формы:
Займы по очень низким процентным ставкам, предназначенные для инвестирования
проектов крупных туристских инфраструктур;
-
субсидии, предназначенные для поощрения приоритетных направлений развития
туризма.
Денежные меры применяются в основном для поддержки международной конкурентоспособности туристского продукта страны. Некоторые страны снижают обменный курс своей валюты с помощью девальвации, оказывая тем самым стимулирующее воздействие на спрос международного туризма.
Фискальные меры - это налоговые льготы относительно туристских фирм, они включают в себя освобождение от налогов полностью или частично либо снижение налогов.
Помимо экономической политики развитие туризма поощряется и с помощью социальной политики, проводимой государством, к которой относится регулирование продолжительности рабочего дня, отпусков, профессиональной подготовки. Например, введение во Франции пятинедельного оплачиваемого отпуска оказало значительное влияние на развитие туризма в стране.
Существуют значительные различия в проведении политики развития туризма между индустриальными и развивающимися странами. Во многих индустриальных странах, где уровень безработицы высок, туризм занимает приоритетное положение по созданию большого количества рабочих мест. В этой связи они уделяют большое внимание политике обновления уже существующих туристских продуктов и поиску новых ресурсов для туризма, развития земли, защиты окружающей среды и др. Однако особое место в развитии туризма этих стран занимает политика продвижения туристского продукта за рубежом для поощрения прибытий иностранных гостей в страну и тем самым оправдания больших инвестиций в развитие международного туризма в стране. В отличие от развитых стран развивающиеся страны не имеют достаточных финансовых средств для проведения активной политики по продвижению продукта и не могут привлечь достаточно большое число иностранных гостей и, следовательно, получить достаточный объем средств для развития своей инфраструктуры туризма.
Индустриальные страны Северной Америки и Европейского союза представляют наибольшую долю в международном туризме - 70% и имеют общие характеристики. Они являются основными генерирующими странами и странами-рецепторами. В этих странах международный туризм определен как вторичный сектор экономики по отношению к другим секторам (за исключением редких случаев, например, в Испании) и охватывает в основном частный сектор.
Туристская политика стран Европейского союза нацелена на координацию развития туризма стран-участниц. Союз определил приоритетные направления совместных решений проблем для обеспечения" роста туризма в этих странах:
Защита туристов и их свободного передвижения, включающая в себя: упрощение
полицейского и таможенного контроля на границах; повышение безопасности туристов
и защита их от недобросовестной рекламы; гармонизация страхования туристов и их
автотранспорта; информирование об их социальных правах;
-
гармонизация правил деятельности в индустрии туризма, касающаяся: гармонизации
налоговой политики в разных странах; взаимного признания уровня квалификации и
дипломов профессиональной подготовки; разделения отпускных периодов для снятия
нагрузки на туристскую индустрию в пиковые сезоны;
-
региональное развитие туризма в целях его продвижения в неразвитые регионы
союза, имеющие туристский потенциал.
Однако ЕС, активно координируя туристскую деятельность, не вмешивается в национальную политику каждой из стран-участниц, адаптированную к их специфическим условиям.
В Великобритании туристская политика координируется Британской туристской администрацией, созданной в 1969 г., которая отвечает за продвижение британского туристского продукта за рубеж. Администрация насчитывает около 400 человек, половина из которых работает в 22 зарубежных представительствах, которые управляются тремя главными менеджерами, базирующихся на основных генерирующих рынках: в Северной Америке, Европе и Азиатско-Тихоокеанском регионе. Бюджет администрации обеспечивается государственными субсидиями и финансированием из частного туристского сектора. В 1993 г. бюджет составлял примерно 47 млн ф. ст., из которых 32,7 млн ф. ст. приходилось на государственные субсидии. В последние годы более 40% этого бюджета тратится на рекламу и маркетинг и только четверть - на административные расходы.
Для достижения основных целей, а именно максимизации поступлений от туризма и продвижения туристских центров Великобритании на все новые рынки британская туристская администрация проводит:
Публикацию огромного количества реклам;
-
рекламные мероприятия за рубежом через сеть своих офисов и агентов, прессу,
телевидение и радио;
-
организацию конференций с участием зарубежных специалистов по туризму и их
британских коллег;
-
организацию экскурсий иностранных журналистов для представления туристских
продуктов страны;
-
исследования и оценку достижений.
Международную туристскую политику Франции, помимо Министерства по туризму страны, координирует организация "Мезон де ля Франс". В нее входят 850 государственных, частных и других общественных организаций, которые платят членские взносы. Эта организация состоит их головного офиса в Париже и 38 зарубежных офисов в 29 странах, где работает около 200 человек.
Бюджет "Мезон де ля Франс" составляет примерно 69,2 млн долл., из которых одна треть расходуется на паблик рилейшнз и сбыт, треть - на рекламу, а оставшаяся часть - на обеспечение информацией и операционные расходы.
В 90-е годы продвижение французского туристского продукта на зарубежные рынки протекало очень успешно. Специалисты подсчитали, что каждый вложенный в продвижение франк приносил 100 франков поступлений.
Для создания отличного имиджа туристскому продукту Франции "Мезон де ля Франс" через свои заграничные офисы распространяет брошюры, путеводители и другую информацию обо всех французских туристских товарах. Для членов ассоциации она проводит консультации и предоставляет собранную базу данных об исследовании рынка, осуществляет рекламную кампанию и мероприятия паблик рилейшнз (торговые выставки, конференции, деловые встречи для журналистов и специалистов туризма и др.). Ключом к успеху "Мезон де ля Франс" послужило умение постоянно зондировать рынок и на основе полученной информации применять различную политику продвижения на разных генерирующих рынках. В 90-х годах приоритетными рынками для Франции по объему и потенциалу являлись Япония, США, Германия и Великобритания, поступления от которых составили половину всех поступлений страны от международного туризма. Другие европейские государства - Италия, Испания и Скандинавские страны, а в последнее время и Россия являются для Франции растущими рынками.
Пример "Мезон де ля Франс" наглядно показывает, как многократно можно увеличивать эффект от государственных инвестиций, если их умело дополнять инвестициями частного сектора.
Политику продвижения туристского продукта Испании на зарубежные рынки осуществляет Институт туризма Испании, который подчиняется департаменту индустрии, торговли и туризма. Главной его целью является усиление позиции Испании на мировом рынке туризма.
Испания занимает первое место в мире по годовому бюджету для проведения политики продвижения за рубежом, который в 1993 г. составил примерно 77,7 млн долл., из них более 70% было предоставлено правительством страны (табл. 6.1). Тесное сотрудничество с частным сектором осуществляется через его внедрение в организацию и учет выдвигаемых им инициатив, особенно по продвижению специфических и экологических продуктов.
Таблица 6.1. Бюджеты национальных туристских администраций, расходуемые на продвижение туристского продукта, в 1991-1993 гг., млрд долл.
| Страны | 1991 г. | 1992г. | 1993г. |
| Испания | 78,905 | 85,105 | 77,692 |
| Франция | 63,098 | 71,698 | 69,248 |
| Великобритания | 55,271 | 60,242 | - |
| Австралия | 48,805 | 51,106 | 77,49 |
| Мексика | 20,543 | 33,495 | 36,17 |
| Южная Корея | 28,596 | 31,917 | 40,931 |
| Сингапур | 31,829 | - | - |
| Нидерланды | 26,15 | 30,984 | 29,967 |
| Багамские острова | 30,981 | - | - |
| Португалия | 25,698 | 30,484 | 36,283 |
| Ирландия | 27,121 | 28,029 | 25,038 |
| Швейцария | 29,149 | 28,023 | 29,637 |
| Пуэрто-Рико | 29,193 | 27,798 | 33,011 |
| Турция | 14,537 | 27,6 | 31,581 |
| Малайзия | 22,21 | 25,52 | - |
| Марокко | 20,211 | 21,307 | - |
| Канада | 24,52 | 21,009 | 18,72 |
| Гонконг | 16,653 | 19,735 | 22,902 |
| Италия | 16,121 | 17,851 | 18,371 |
| Германия | 16,126 | 16,837 | 16,542 |
| Греция | 29,056 | 15,193 | - |
| Австрия | 15,116 | 14,496 | - |
| Бермудские острова | 13,985 | 14,12 | 14,366 |
| Ямайка | - | - | 14,061 |
| США | 12,0 | 12,6 | 12,6 |
| Новая Зеландия | 9,505 | - | - |
| Аруба | 9,381 | - | - |
| Тунис | 8,649 | 9,378 | 10,601 |
| Виргинские острова | 9,3 | - | - |
| Япония | 7,546 | 8,763 | 19,565 |
Эффективное функционирование системы туризма невозможно без планирования, регулирования, координации и контроля со. стороны структур, ответственных за его развитие. Это обусловливает необходимость разработки и реализации туристской политики.
Туристская политика - это система методов, мер и мероприятий социально-экономического, правового, внешнеполитического, культурного и иного характера, которая осуществляется парламентами, правительствами, государственными и частными организациями, ассоциациями и учреждениями в целях создания условий для развития туристской индустрии, рационального использования туристских ресурсов, повышения эффективности функционирования системы туризма.
Туристская политика формируется и реализуется на различных уровнях: государственном, региональном, отдельного туристского предприятия.
Туристская политика государства носит все характерные черты его общей политики. Однако имеются и определенные специфические факторы, под влиянием которых туристская политика формируется. К ним относятся:
· природные условия страны (климат, географическое положение, рельеф, флора, фауна), воздействующие на туристскую политику в зависимости от их наличия или отсутствия, рационального или нерационального использования в целях туризма;
· транспортные условия, определяющие доступность объектов туристского интереса;
· социальные, экономические и правовые условия развития туризма.
Вместе с тем следует отметить, что туристская политика государства не может строиться исходя исключительно из его внутренних условий. Любая страна, выходящая на международный туристский рынок, вступает в сложную систему конкурентных отношений с другими государствами, а также с целыми мировыми регионами. От того, насколько правильно и эффективно построена и реализована туристская политика, зависит роль и место конкретного государства на рынке международного туризма.
На основе государственной туристской политики местными органами власти формируются локальные цели, которые реализуются на уровне определенных туристских регионов: увеличение туристской привлекательности региона; сохранение окружающей среды; рост продолжительности пребывания туристов в регионе; увеличение денежных поступлений от туризма; улучшение использования материально-технической базы и туристской инфраструктуры.
На уровне туристского предприятия цели туристской политики ориентированы на обеспечение удовлетворения потребностей туристов, увеличение доходов и прибыли от предоставления туристских услуг, оптимизацию качества туристского обслуживания, освоение новых рынков и т.д.
В рамках формирования и реализации туристской политики государство выполняет ряд функций, обеспечивающих общественные интересы и жизнедеятельность системы туризма в целом. К таковым в широком смысле слова относятся:
· координация;
· планирование;
· регулирование;
· маркетинг национального туристского продукта;
· стимулирование;
· социальный туризм; » защита интересов.
| | | следующая лекция ==> | |
Туризм уже давно рассматривается как одна из наиболее доходных и интенсивно развивающихся отраслей мирового хозяйства. Политика, как и на любую сферу человеческой деятельности, так же оказывает огромное влияние на индустрию туризма. Кроме того, считается, что, чем сильнее государство вмешивается в туристскую деятельность, тем сильнее тенденция к ее развитию. По сути политика туризма представляет собой осознанную поддержку государством туристской отрасли и формирование основных ее направлений путем воздействия на важные составляющие.
Таким образом, политика туризма зависит от несколько составных элементов в мире политики, к которым относятся экономическая политика, политика пассажирских перевозок, социальная политика, территориальная политика и политика культуры.
Существенное воздействие на туризм оказывает, во-первых, социальная политика, которая предполагает законодательное регулирование рабочего времени и отпусков, расширение материального благосостояния населения, а так же субсидирование строительства различных сооружений для отдыха.
Немаловажное значение так же имеет политика пассажирских перевозок. Данный факт подтверждается уже тем, что во всех турпутевках указывается словосочетание: поездка + пребывание. Однако отметим, что не только туризм зависит от перевозок пассажиров, но и пассажирские перевозки в значительной степени зависят от развития туризма.
Основной же целью территориальной политики является сохранение количества и качества территорий для отдыха, при этом,не допуская влияния вредных для природы его последствий. Задачей же политики культуры является недопущение окультуризации народа путем сохранения ее традиций, обычаев и исторических памятников.
Экономическая политика так же влияет на туристическую отрасль народного хозяйства, отметим, что между тенденциями развития туризма и экономики наблюдается тесная взаимосвязь. К примеру, изменения обменных курсов оказывают существенное влияние на объем туристских потоков между странами с сильными и слабыми валютами.
Что касается политики ценообразования, то в индустрии туризма она определяется разными факторами. Как правило, выделяют 5 основных факторов, оказывающих наибольшее влияние на процесс ценообразования - это потребители, государство, участники каналов сбыта, конкуренты и издержки производства.
Значительную степень на ценообразование оказывает государственное регулирование, поскольку большинство достопримечательностей в странах принадлежит государственному сектору, многие авиакомпании также контролируются государством, кроме того в основном в развивающихся странах даже гостиницы принадлежат государству. Также правительство иногда косвенно может повлиять на цену, например, как уже было сказано выше, используя валютный контроль, который может привести к ограничению обмена валюты, в результате чего туристы вынуждены будут менять валюту по завышенной цене и тем самым увеличивать реальную цену путешествия. Однако отметим, что к таким методам некоторые правительства идут крайне редко и только тогда, когда необходимо сдержать туристические компании от соблазна получения сиюминутной выгоды в ущерб долгосрочным интересам туристского бизнеса страны.
Несмотря на то что туризм является деятельностью, поддерживаемой преимущественно частной инициативой, государство традиционно играло существенную роль в его развитии. Общество нуждается в государстве как институте для поддержания порядка и разрешения внутренних споров и конфликтов, для разработки законов и обеспечения их исполнения, решения социальных проблем и т. д.
Эффективное функционирование туристского комплекса невозможно без вмешательства государственных структур, ответственных за его развитие и осуществляющих планирование, регулирование, координацию и контроль. Для этого разрабатывается и реализуется туристская политика.
Туристская политика определяет действия государства в области развития туризма на текущий момент и на длительный период времени. Поэтому она представляет собой комплекс направлений текущей и долговременной политики. Текущая туристская политика заключается в оперативном регулировании туристского рынка. Долговременная туристская политика направлена прежде всего на решение крупномасштабных задач по развитию туристской индустрии, требующих немалых затрат времени и капитала. Поэтому ее реализация рассчитана на достаточно продолжительный период времени и часто приводит к структурным изменениям сферы туризма и его хозяйственного механизма.
Туристская политика является одним из направлений социально-экономической политики государства, она нацелена на укрепление экономики туризма и повышение экономической эффективности, этой отрасли народно-хозяйственного комплекса. Государство также обеспечивает доступ к финансовым средствам, земле и квалифицированному персоналу и гарантирует при этом, что туризм развивается в интересах всего общества.
Туристская политика государства - это деятельность государства по развитию туристской индустрии, рациональному использованию туристских ресурсов, повышению эффективности функционирования туристской отрасли и укреплению на этой основе политического, экономического и социального потенциала страны.
Ответственность государства за развитие индустрии туризма обусловлена следующими основными причинами:
Туристская политика государства представляет собой совокупность форм, методов и направлений воздействия государства на функционирование сферы туризма. Туристская политика государства обладает всеми характерными чертами его общей политики. Однако она имеет и свои особенности, сформированные под влиянием определенных специфических факторов. К ним относятся:
Кроме того, необходимо иметь в виду, что туристская политика государства строится не только с учетом внутренних условий. Любая страна, выходящая на международный туристский рынок, вступает в сложную систему конкурентных отношений с другими государствами и мировыми регионами. От того, насколько правильно и эффективно построена и реализована туристская политика, зависит роль и место конкретного государства на рынке международного туризма.
Цели туристской политики обусловлены конкретными экономическими и историческими реалиями страны или региона и стадией развития самой туристской индустрии. Имеется в виду, что в период становления туризма в какой-либо стране и утверждения ее на международном туристском рынке могут ставиться одни цели, а в период достижения высокого уровня развития сферы туризма другие. В большинстве стран, стремящихся к развитию туристского рынка, основные цели туристской политики следующие:
Что касается практической деятельности, государство может ориентироваться как на отдельные цели, так и на их совокупность. Основная задача в любом случае должна состоять в удовлетворении потребностей туристов при рациональном использовании имеющегося туристского потенциала, обеспечении устойчивого развития туризма, защите прав путешествующих, интересов производителей отечественного туристского продукта и всемерной поддержке внутреннего и въездного туризма. Формы такой поддержки варьируются от прямых инвестиций, направляемых на формирование и развитие туристской инфраструктуры, расходов на подготовку кадров, научное и рекламно-информационное обеспечение продвижения национального туристского продукта на мировом рынке до налоговых и таможенных льгот, стимулирующих приток инвестиций, развитие внутреннего и въездного туризма.
На основе государственной туристской политики местными органами власти формируются локальные цели, которые реализуются на уровне определенных регионов: увеличение туристской привлекательности региона; сохранение окружающей среды; рост продолжительности пребывания туристов в регионе; увеличение денежных поступлений от туризма; улучшение использования материально-технической базы и туристской инфраструктуры и т. д.
Механизм реализации туристской политики государства включает в себя выработку концепций развития туризма; разработку целевых программ по развитию туризма как на уровне всей страны, так и на уровне отдельного региона; разработку конкретных мер для достижения поставленной цели; государственное регулирование туристской деятельности.
Реализация целей туристской политики требует вертикальной и горизонтальной координации деятельности различных институциональных элементов, интегрированных в систему туризма. В результате туристская политика должна рассматриваться как составная часть общей политики государства, относящаяся к туризму, как деятельность, тесно связанная с экономикой, социальной сферой, культурой, экологией и другими общественно значимыми системами.
В рамках формирования и реализации туристской политики государство выполняет ряд функций, обеспечивающих соблюдение общественных интересов и жизнедеятельность системы туризма в целом, к которым относятся координация, планирование, регулирование, маркетинг национального туристского продукта, стимулирование, развитие социального туризма, защита интересов туристов, информационное обеспечение туристской деятельности, подготовка кадров.
Координация является одной из наиболее важных функций, исполняемых государством при осуществлении туристской политики. В значительной степени это связано с тем, что выполнение государством других функций зависит от того, насколько оно способно скоординировать и сбалансировать интересы всех субъектов системы туризма. Специфика туризма, многообразие его проявлений, вовлечение организаций, занимающихся самыми разнообразными видами деятельности, в его структуру, необходимость сочетания деятельности предпринимательских структур и государства, обеспечение партнерства государственных структур с частным бизнесом вот лишь небольшой перечень причин, выводящих функцию координации на первый план.
Особенность туризма, как уже указывалось, состоит в том, что он имеет не только комплексный, но и межведомственный характер. Поэтому важность процесса координации заключается также в том, что кроме управления самой системой туризма государство должно обеспечивать взаимодействие различных государственных структур для решения задач развития отрасли. Кроме того, в связи со становлением туристских регионов, и центров повышается роль местных органов власти, что также ведет к необходимости координации местных и общенациональных интересов.
Считается, что возможности саморегулирования системы туризма, характерные для раннего этапа ее развития, практически исчерпаны, что обусловлено следующими основными причинами: массовостью туристских путешествий, вызванной достижениями научно-технического прогресса, повышением уровня жизни людей и действием других благоприятных факторов:
Туризм может устойчиво развиваться только в том случае, если государство обеспечит для этого необходимые правовые, экономические, политические и иные условия. Дав туризму возможность развиваться только в соответствии с рыночными механизмами, сложно обеспечить его устойчивое развитие, не наносящее ущерба природным, культурным и общечеловеческим ценностям национальной экономики, а также выполнение им своих социальных функций. В Гаагской декларации по туризму отмечается, что в нем «существуют определенные границы, дальше которых процесс децентрализации и деконцентрации идти не может. Как бы там ни было, без национального механизма, обеспечивающего координацию туристской политики государства на национальном и региональном уровнях, не обойтись». Именно поэтому государство должно предусматривать меры, сдерживающие стихийное развитие туризма и направляющие его в цивилизованное русло с целью «его развития в гармоничном соответствии с обеспечением других основных потребностей и видов деятельности общества».
Планирование как функция туристской политики направлено на достижение экономических, социальных и иных целей, поставленных государством. Планирование в туризме производится по разным направлениям деятельности (развитие, инфраструктура, маркетинг и т. д.), охватывает многие структуры, вовлеченные в этот процесс (министерства экономики, финансов, статистики, транспорта, торговли, образования, государственные и местные органы управления туризмом и др.), а также уровни (международное, общенациональное, региональное, местное и отраслевое). Свое конкретное выражение функция планирования находит, прежде всего, в программах развития туризма (национальных, региональных, местных).
Документы международных конференций по туризму указывают, что его устойчивое планомерное развитие в каждой отдельно взятой стране зависит, прежде всего, от поддержки государства. «Туризм должен планироваться государственными властями, а также местной администрацией и туристскими организациями на комплексной и последовательной основе», - отмечается в Гаагской декларации по туризму.
Регулирование это функция, в процессе реализации которой туристская политика государства проявляется особенно четко. Более подробно вопросы государственного регулирования туристской деятельности рассматриваются в подразд. 2.2.
Государственное регулирование туризма осуществляется, как правило, на основе соответствующей законодательной и нормативной правовой базы, обеспечивающей эффективное функционирование туристского рынка, доступ к ресурсам и их использование в целях туризма, соблюдение и защиту прав и интересов субъектов туристской деятельности, установление правил въезда, выезда и пребывания на территории страны с учетом интересов развития туризма и т. д.
Отношения в системе туризма регулируются нормами как общего, так и специального законодательства. В туризме применяется большое количество правовых и нормативных документов. Так, административным законодательством регламентируется порядок получения въездных виз, валютным - форма расчетов, таможенным - порядок перемещения через границу декларируемых товаров. К законодательным и иным нормативным актам, непосредственно регулирующим туристскую деятельность, относятся, прежде всего, соответствующие законы (например, в Российской Федерации - Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»), положения об осуществлении туристской деятельности, лицензировании, нормативно-технические документы по стандартизации и сертификации, правила предоставления гостиничных услуг и др.
Маркетинг национального туристского продукта также является одной из важнейших функций государства, которую оно выполняет в рамках реализации туристской политики. Он направлен на формирование, продвижение и позитивное развитие туристского имиджа (ведущего туристского образа) страны, что является неотъемлемым условием привлечения иностранных туристов.
Национальный туристский продукт - это совокупность, во- первых, имеющихся природных, культурных и историко-архитектурных ресурсов, привлекаемых и используемых в туристской деятельности; во-вторых, туристской и сопутствующей инфраструктур; в-третьих, деятельности туристских предприятий по созданию, продвижению и реализации конкретных туристских продуктов, предназначенных для привлечения туристов из других стран и регионов мира. Поскольку туризм - один из основных источников притока иностранной валюты и важный генератор занятости для большого числа стран, многие правительства рассматривают продвижение образа страны в качестве серьезного фактора в общем развитии экспортных рынков.
Иными словами, под национальным туристским продуктом следует понимать результат деятельности государства по привлечению и обслуживанию туристов и формированию собственного имиджа. Положительный имидж важен не только для туристского предприятия, но и для страны в целом, так как он является важнейшим условием привлечения иностранных туристов. Понятие национального туристского продукта связано с совокупным предложением туристских услуг, достопримечательностей, условий пребывания туристов и является, таким образом, достаточно условным, отражающим состояние и уровень развития туризма в том или ином государстве. Однако, несмотря на условность, это понятие имеет весьма конкретное воплощение и не менее конкретное восприятие со стороны потенциальных туристов.
Имидж страны, по определению ЮНВТО, - это совокупность эмоциональных и рациональных представлений, вытекающих из сопоставления всех признаков страны, собственного опыта и слухов, влияющих на создание определенного образа. Все перечисленные факторы позволяют при упоминании названия государства выстроить по отношению к нему цепь ассоциаций. Имидж страны воспринимается на разных уровнях - бытовом, социально-экономическом, деловом и др.
Поскольку туризм имеет не только экономическое, но и социальное, культурное, экологическое и политическое значение, все вышеперечисленные проявления имиджа страны необходимо принимать во внимание при его формировании, развитии и продвижении на мировом туристском рынке. Важнейшую роль при этом играют следующие маркетинговые коммуникационные мероприятия:
Важнейшую роль в маркетинге национального туристского продукта играют рекламно-информационная деятельность и пропаганда туристских возможностей страны, участие в выставках, представительства за рубежом и иные мероприятия.
Функция стимулирования обеспечивает государству рычаги воздействия на систему туризма, что достигается одним из трех способов (или их сочетанием):
Система стимулирования направлена на развитие тех или иных
составляющих туристской индустрии, регионов, продуктов или отдельных услуг. Практически во всех странах государство принимает активное участие в финансировании и создании туристской инфраструктуры. Можно назвать следующие направления стимулирования туристкой индустрии государством:
Развитие туризма будет эффективным, если проводится национальная политика стимулирования в области туризма и планируется развитие этого сектора на национальном и региональном уровнях. Инвестиционная помощь государства в развитии туристской отрасли может заключаться:
Поддержка развития социального туризма, обеспечение его доступности социально незащищенным слоям населения является следующей важной функцией государства в реализации туристской политики. При этом применяются масштабные программы по обеспечению возможности путешествий инвалидов, детей, молодежи и других категорий населения.
Наиболее ярким примером может служить деятельность Швейцарского фонда туристских сбережений (Swiss Travel Saving Fund), провозглашающего туризм как жизненно важный атрибут здорового общества. Концепция социального туризма в Швейцарии реализована благодаря системе отпускных чеков, которые выпускаются специально уполномоченным органом и приобретаются оптовыми покупателями (главным образом предпринимателями), а затем реализуются населению со значительной скидкой (от 5 до 25 %). Среди наименее социально защищенных слоев населения чеки распространяются бесплатно. В результате действия такой системы и всеобщей заинтересованности в чековой системе социальный туризм в Швейцарии превратился в массовое явление, сравнимое по масштабам с коммерческим туризмом.
Функция защиты интересов может принимать самые разные выражения в силу того, что туризм представляет собой многогранно е явление. Реализуя эту функцию, государство выступает в роли защитника различных общественно важных интересов: потребителей, национальных производителей отдельных секторов туризма, регионов, туристских центров и т. д. Особое место в рамках дайной функции имеет защита прав безопасности.
В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «Об основах туристской деятельности в Российской Федераций» (№ 132-ФЗ от 24.11.1996, в редакции от 28.12.2016) при подготовке к путешествию, во время его совершения (включая транзит) турист имеет право на:
Одновременно законодательно установлены и обязанности туриста, которые он должен выполнять во время совершения путешествия (включая транзит), а именно:
Реализация государством функции защиты интересов приобретает
особое значение в условиях возрастающей международной конкуренции и общей глобализации туристского рынка.
Туристскую политику принято рассматривать в двух аспектах: как национальную и международную. Содержание национальной туристской политики включает мероприятия, определяемые государством самостоятельно и реализуемые в его пределах. Международная туристская политика включает так называемые конвенциональные воздействия и мероприятия, которые страна осуществляет согласованно с одним или несколькими государствами. Она основывается на договорах и других видах соглашений, регламентирующих взаимоотношения, возникающие в процессе развития международного туризма, и не ущемляющих суверенные права договаривающихся сторон.
Международная туристская политика все более успешно осуществляется в рамках деятельности международных туристских организаций, а также политических и экономических союзов государств. Так, туристская политика стран Европейского союза нацелена на координацию развития туризма стран-участниц, в том числе:
Что касается России, то ее туристская политика является составной частью внутренней и внешней политики и представляет собой совокупность правовых, организационных, социальных, экономических мер и способов государственного регулирования для создания в стране конкурентоспособной туристской индустрии и в то же время условий для осуществления социальных функций государства по отношению к своим гражданам.
Целью туристской политики России является обеспечение конституционного права граждан России на отдых и досуг, свободу передвижения, охрану здоровья и иных прав при совершении путешествий посредством создания в РФ конкурентоспособной туристской индустрии, способной к саморазвитию и имеющей огромное значение в обеспечении высокого уровня жизни россиян.
На основе этого можно определить основные принципы государственной туристской политики в РФ:
Туристская политика строится на основе соблюдения Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств, вытекающих из международных договоров РФ, законодательства РФ, а также социальных и экономических показателей и исследований российского и зарубежного туристских рынков.
Задачи туристской политики России можно разделить на следующие группы:
Таким образом, государство играет важную роль в развитии системы туризма как в рамках национальной территории, так и на международном уровне посредством проведения туристской политики. Ее осуществление достигается выполнением ряда функций, направленных на все элементы системы туризма. Реализация этих функций возлагается на органы управления туризмом.
